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第三章　2020年消除绝对贫困的标准是什么

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一、扶贫成效是真实的吗

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精准扶贫以来，中国贫困人口从2012年底的9 899万下降至0，全国832个贫困县全部摘帽，区域性贫困问题得到有效解决；贫困人口全部脱贫，困扰中国几千年以来的贫困问题得到历史性解决。

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从精准扶贫开始，短短8年时间就实现近1亿贫困人口减贫任务，这在世界历史上都是惊人的壮举。面对如此大的成就，难免有人提出扶贫成效是真实的吗？这种扶贫只是单纯给贫困户发钱，还是改善贫困户生产生活条件和自身能力，从提高内生发展方面促进贫困户长效发展呢？要回答好这个问题，必须从中国贫困人口的脱贫标准和贫困县的摘帽标准说起。

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二、中国的脱贫标准

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（一）什么是“一达标两不愁三保障”

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2011年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，提出“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”。这一总目标对收入、教育、医疗、住房等基本公共服务进行了明确要求，具体到贫困人口上，脱贫标准可以为“一达标两不愁三保障”“一达标”指贫困户人均可支配收入超过当年国家贫困线标准（2020年为4 000元），“两不愁”指贫困人口不愁吃、不愁穿，“三保障”指义务教育有保障、基本医疗有保障、住房安全有保障。“一达标两不愁三保障”的脱贫标准不仅从收入上要求贫困人口须达到基本水平，而且从人类基本生存条件出发提出了全面的要求。在评估检查过程中，从现实情况来说，都会弱化收入指标，将脱贫标准聚焦于“两不愁三保障”。这样做的原因，一是具体收入数字较难调查，农户很难将生产活动中每一笔收益和成本核算清楚，一般采取核实的方式进行。二是“两不愁三保障”的过程和结果较易核实清楚，饮水、住房安全不安全可以通过专业机构来进行鉴定辨别，调研员可以通过实地取水来检查取水时间是不是超过标准，基本医疗可以通过查看贫困人口参保记录、报销记录来核实，是否有义务教育阶段辍学少年儿童可以通过与少年儿童及其家长访谈、查询与上学相关的痕迹、询问邻居以及与教育部门核实等方式进行判断，这些相对来说比较好把握；更重要的是，中央和地方各级政府都明白，单纯把贫困户收入提升到贫困线以上长期意义不大，只有通过帮扶提升贫困户自身发展能力，使贫困人口能自由参与市场竞争与发展，才是“治本之策”，这就是通常所说的“授人以鱼，不如授人以渔”。

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（二）为什么脱贫要聚焦“两不愁三保障”

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在脱贫标准中，最重要的部分是“两不愁三保障”，“两不愁三保障”是人类维持最低生活水平的基本要求和核心指标。单纯地增加收入，并不能改善贫困人口生产生活条件，实际上也没有从根本上解决贫困问题。贫困是一种复杂而综合的社会现象，其综合而复杂的特点决定了贫困不只是收入的不足，更是生产生活条件的匮乏和权利的缺失。贫困具有多维性的特征，从多维贫困来看，收入只是测量贫困的一个维度，蛋白质摄入不足，没有固定的居住场所，狭窄的就医、上学渠道和权利的缺失也是导致贫困的重要原因，，吃、穿、义务教育、基本医疗和住房安全是脱贫标准的应有之义，都是人类在社会上生存下去所必需的基本要求和服务，只有保障好基本生存生活的权利，才是让大家信服的“真脱贫”。贫困具有可逆性，从实现稳定脱贫来看，仅强调收入的提高不能完全解决贫困的可逆性所带来的负面影响，必须从多方面采取综合措施，从致贫原因入手，全方位消除导致贫困的风险因素，才能确实彻底消除贫困。若只是解决某方面问题，其他风险因素产生作用以后，已脱贫的人口也会陷入贫困。而饮水、教育、住房、医疗都是致贫因素的重点内容。据统计，全国家中有义务教育阶段适龄儿童的贫困户约占29%，全国因病致贫的贫困人口占比约为36%，家中有重病大病患者的贫困户约占7%，住过危房的贫困户占比约为20%。由此可见，因病致贫、因学致贫、住房安全无保障的贫困人...

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，以“两不愁三保障”为聚焦，以收入为辅助的脱贫标准，是由贫困特征决定的。聚焦“两不愁三保障”是将提升贫困人口内生动力、建立解决贫困的长效机制作为逻辑起点而进行的科学决策。大量事实也证明，只注重贫困人口收入，不彻底改善贫困人口生产生活条件和权利缺失的现实状况，即使减贫取得突出成效，也很难得到大众的认可。

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（三）“两不愁三保障”的标准把握

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“两不愁三保障”是脱贫标准的核心内容，“两不愁三保障”标准把握关系脱贫攻坚的方向和成效，把握得好可以分步骤、有计划地解决我国的贫困问题，把握不好会产生结果与目标发生偏离的现象。，既不能降低标准，也不能吊高胃口，是把握脱贫标准的一条总原则。在“两不愁三保障”标准中，“不愁吃”主要包括主食、蛋白质摄入和安全饮水三方面的内容，要求主食是粮食且能吃饱,蛋白质摄入量需充足，每月吃蛋白质食品（肉类、蛋类、奶制品、豆制品中任何一种）至少一次；饮水安全从水质情况、缺水程度情况和取水便利程度情况进行要求，饮用水水质要求符合标准，一年中连续缺水时间不超过一个月，日常用水能满足，单次往返取水时间不超过20分钟。“不愁穿”是指要有应季的衣服、被子和鞋且不能主要靠社会捐赠获得。“义务教育有保障”要求义务教育阶段（一般是指6～15周岁）适龄少年儿童除身体原因外不能辍学，允许因身体原因而停学，但要对因身体原因未在学校上学但具备受教育条件的适龄少年儿童实行送教上门。“基本医疗有保障”要求城乡居民基本医疗保险、大病保险和医疗救助对建档立卡户全覆盖且得到大病救助后患大病重病不能影响基本生活。“住房安全有保障”要求贫困人口不能居住C级或D级危房（危房等级以县级及以上住建部门提供的鉴定结果为依据）。目前的“两不愁三保障”脱贫标准是为在有限时间内消除绝对贫困制定的，符合我国社会主义初级阶段的基本国情和目前的发展阶段，符合既不能降低标准也不能吊高胃口的总原则，既防止了“毕其功于一役”的急躁症，又克服了“日日待明日”的拖延症，顺利地推动了脱贫攻坚的进行。

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（四）为什么既不能降低标准也不能吊高胃口

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1.习大大总书记关于脱贫的重要论述

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习大大总书记多次强调，在脱贫标准上，要咬定目标不放松，既下定决心消除绝对贫困，不能虚假脱贫，降低标准，影响成色，又不能脱离实际，拔高标准，吊高胃口。要切合实际，脱离实际会使大家期望值太高，力不从心。小马拉大车，会导致拉不动，拉不动的结果是好心没办成好事。习大大总书记关于脱贫的重要论述充分彰显了以人民为中心的发展思想，具有人民性、科学性和时代性的特征。“不能虚假脱贫、降低成色”充分体现了人民性的特征，践行了全心全意为人民服务的党的根本宗旨。坚持咬定消除绝对贫困目标不放松，体现了科学性的特征。贫困问题不可能在几年时间消除，绝对贫困可以在一定的区域扶贫开发成效基础上通过短时期的特殊政策和超常规举措来消除。先解决绝对贫困，再利用相当长一个时期的常规举措缓解相对贫困，是解决贫困问题科学有效的办法。新中国成立以来，特别是改革开放以来，虽然我国农村经济社会发展取得了显著成就，我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。我国也是世界上最大的发展中国家，人口负担较重，社会保障基金结余较少甚至亏损，不具备制定高脱贫标准的条件。我国经过几十年的扶贫开发，贫困治理取得一定成效，在现阶段消除绝对贫困的社会基础和物质基础还是具备的，在此时提出消除绝对贫困充分体现了时代性的特征，符合我国经济社会发展的阶段性特征。

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2.降低标准与脱贫成色

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脱贫攻坚战是一场没有硝烟的战争，不只是要打赢，更要打好。打好脱贫攻坚战的一个重要体现就是提升脱贫成色，实现贫困人口的高质量脱贫。毫无疑问，脱贫成色又与脱贫标准息息相关。降低标准，脱贫成色会大打折扣，贫困户的切身利益也会受到损害。现阶段我们的主要目标是消除绝对贫困，保证脱贫成色是要坚持“两不愁三保障”现行标准，这是人类生存所需的基本物质条件，若再降低标准，势必解决不了贫困人口的基本生存问题。贫困人口基本生存问题都解决不了如何谈脱贫、如何谈消除绝对贫困，更谈不上扶贫贡献获得的世界认可。

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，要保证脱贫成色还应坚持提升贫困人口内生动力，建立长效脱贫机制，让贫困人口能在社会主义市场经济中实现自我发展、稳定创收，这在脱贫攻坚产业扶贫中有所体现。农业产业是减贫效果最好的产业，既可以在短期内增加贫困人口收入，又能培养贫困人口发展产业的能力，农业产业发展也面临风险大的困境，产业扶贫是地方政府在实践中比较难以操作的内容。，中央要求产业扶贫不能简单“发钱发物”，要因地制宜，避免产生同质化的现象，要以提升贫困人口内生动力为重点，坚持产业的可持续发展。与此相关的还有易地扶贫搬迁，在大量资金保障情况下，贫困人口搬迁的硬件条件已达标准，“搬得出”问题已解决，但重要的是搬迁人口的后续帮扶，即“稳得住”，搬迁人口在迁入地可以通过发展特色产业或者在当地扶贫车间务工解决生活问题。所以，虽然产业扶贫和易地扶贫搬迁后续帮扶不作为贫困人口脱贫标准之一，但在实际评估检查中，作为重要的关注点备受考核评估队伍关注，作为问题要求地方政府解决。

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3.拔高标准的负面激励和悬崖效应

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当前我国仍处在社会主义初级阶段，只能将有限的资源和人力放在当前迫切需要解决的问题上。贫困涉及经济社会发展方方面面，若是单个方面拔高标准，必定会影响其他方面资源的投入，最终也会影响整体的减贫效果。，拔高标准会产生一定的负面激励和悬崖效应。在脱贫攻坚初期，部分地方政府对脱贫标准理解不透彻，出现拔高标准的现象，如要求户户通硬化路、贫困户住院全报销甚至还领补贴，危房改造面积超标等，造成了一系列负面激励和悬崖效应。

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一是造成了资金使用效益不高和资源的浪费。例如西南地区贫困人口居住分散，没有必要实现户户通硬化路，户户通硬化路会造成资源浪费，资金使用效益不高。部分地方将资金放在保障大病上，一些常见病和慢性病却得不到保障，慢性病在短时间内不能痊愈，需要长期服药，占贫困户支出的很大一部分，这一部分支出应该得到保障。大病的支出更高，有些地方不顾条件，把贫困户报销比例定到95%以上，严重超出了现阶段财力能承受的范围，这种拔高标准的做法会严重影响医保基金的持续运行。

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二是给贫困户造成了负面激励。贫困户住院免医药费甚至还领取补贴造成贫困户冬天没大病也在医院住院赚取补贴，医院人满为患，严重浪费公共资源。

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三是加重了贫困户的负担。盲目提高贫困户危房改造面积，造成贫困人口债台高筑，反而增加了负担，使贫困人口面对其他风险更加脆弱。

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四是加剧了悬崖效应。有些贫困村和非贫困村在脱贫攻坚之初基础设施条件相差不大，由于盲目提高贫困村基础设施建设标准，造成悬崖效应越来越大。目前，部分非贫困村比贫困村的基础设施还要差很多。

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这些都是拔高标准造成的不良后果。

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（五）贫困县的识别历程与摘帽标准

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从微观层面来看，贫困人口脱贫是消除绝对贫困的主要任务目标；从宏观层面来看，消除绝对贫困还要求832个贫困县政府摘掉贫困县的帽子。贫困县识别的历史可追溯至1986年，当时，按1985年农民人均纯收入计算，农区县低于150元，牧区县低于200元，革命老区县低于300元，即列入国家扶持范围。当时纳入国家重点扶持的贫困县有331个。1994年《国家八七扶贫攻坚计划》开始时，对贫困县进行了调整。按照1992年农民人均纯收入超过700元的县一律退出、低于400元的县全部纳入的方法，在全国确定了592个国家重点扶持贫困县。2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》对国家重点扶持的贫困县进行第二次调整，将贫困县改称为国家扶贫开发重点县，并将东部33个重点县指标全部调到中西部，东部不再确定国家级重点县。西藏全区享受重点县待遇，不占重点县指标。至此，全国共有592个重点县作为扶贫开发重点区域。2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》颁布，对国家重点扶持的县进行第三次调整，与以往调整方法不同，本次调整将权力下放到省。这次调整按“高出低进，出一进一，严格程序，总量不变”的原则，原重点县共调出38个，原非重点县调进38个，全国重点县数量仍为592个，持续至今。

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除了592个国家扶贫开发重点县外，2011年按照集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整的原则，划分了集中连片特困地区以2007—2009年3年的人均县域国内生产总值、人均财政一般预算性收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为标准，将这3项指标均低于同期西部平均水平的县（区、市），以及自然地理位置相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近的县划分为集中连片特困地区县。在划分过程中，对少数民族县、革命老区县和边境县采用了增加权重的办法予以倾斜照顾。最终在全国划分出11个集中连片特困地区，加上已经实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆四地州，是扶贫攻坚主战场。2017年，将享受片区政策的新疆阿克苏地区纳入贫困监测范围，南疆三地州变为南疆四地州。至此，全国扶贫开发重点县592个，14个集中连片特困区县有680个，其中两者重合440个县，832个贫困县由此而来。

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这832个贫困县要摘帽，全部要经过贫困县退出专项评估检查，采用第三方评估的方式进行。评估单位选取的往往是高校和科研院所，具有专业性和客观性。通过第三方评估的方式可以增强贫困县退出的公信力，让社会大众信服。贫困县退出的主要指标是综合贫困发生率，西部地区综合贫困发生率原则上不得高于3%，中部地区不得高于2%，脱贫人口错退率和贫困人口漏评率原则上不低于2%，群众认可度原则上不低于90%。如此高的评估标准推动县级政府压实责任，很多县级政府脱贫攻坚过程中都对自身严格要求，尽量做到不出现错退和漏评，提高了扶贫效果的真实性。大部分中西部省（区、市）在2020年上半年已完成摘帽，广西、四川、贵州、云南、甘肃、宁夏和新疆7个省、区剩余52个贫困县也在2020年底前完成考核评估程序并宣布退出。

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三、中国的脱贫标准与世界贫困标准的比较

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改革开放以来，中国共采用过三个不同的贫困线标准，分别是“1978年标准”、“2008年标准”和“2010年标准”。其中“1978年标准”是指按1978年价格每人每年100元，是保证每人每天2 100卡路里热量的食物支出，食物支出比重约为85%。基于当时的农村实际情况，在这个标准下，农村居民只能勉强果腹。“2008年标准”是指按2000年价格每人每年865元，这是基本温饱标准，这个标准是在“1978年标准”基础上扩展非食物部分，将食物支出比重降到60%，可基本保证实现“有吃、有穿”，即基本满足温饱。“2010年标准”是现行农村贫困标准。按2011年价格每人每年2 300元，按2014年和2015年价格分别为每人每年2 800元和2 855元，2019年为每人每年3 128元。这是结合“两不愁三保障”测定的基本稳定温饱标准。根据对全国居民家庭的直接调查结果测算，在满足“三保障”的前提下，现行贫困标准中既包括每天2 100卡路里热量和60克主要蛋白质，还包括非食物支出，2014年实际食物支出为53.5%。，在实际测算过程中，对高寒地区采用1.1倍贫困线。值得注意的是，在确定好贫困线后，每年会根据“农村贫困人口生活消费价格指数”对农村贫困标准进行年度调整，保证可比性。由于农村贫困人口生活消费中食物支出占比较高，在调整的时候根据实际情况提高了食物支出权重。经过调整后，2019年为每人每年3 128元。虽然同一标准在不同年份数值不同，但都代表了同一种生活水平，年度间是可比的。

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国际贫困线标准一般由世界银行发布。目前，世界银行根据国家种类的不同，将各国货币转换成PPP后，算出三条国际贫困线标准。极端贫困线是每人每天1.9美元，是将非洲和亚洲15个国家的国定贫困线转换为2011年的可比美元后计算而来的。中度贫困线和一般贫困线也是由此得来，分别为每人每天3.2美元和每人每天5.5美元。与每人每天1.9美元相比，按照2015年1美元等于3.696元人民币的PPP换算，世界贫困线标准为每人每年2 563元，我国当年的现行贫困线标准为2 855元，从收入上来看，已经超过世界贫困线标准，若将“三保障”的内容折算成收入，中国的贫困线标准明显超出世界贫困线标准。

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根据国内学者的建议，在将国内贫困线标准与世界贫困线标准相比较的时候，必须注意几个问题一是与哪一条贫困线标准相比。世界贫困线标准有3条，每人每天1.9美元是赤贫线，而我国在这个阶段的目标是实现全面小康，要解决的是绝对贫困问题，将我国的贫困线标准与1.9美元对比是比较符合实际情况的。二是对比的年份是否一样。目前我国的贫困线标准和世界贫困线标准都是以2011年基期计算的，对比基期属于同一时间点。三是在进行贫困线标准的比较时，汇率和PPP都有缺陷，市场汇率受多种因素影响，变化较快，不能很好反映各国之间生活消费水平的差异。而PPP会定期更新，而且基础数据来源不一致，准确性常受到质疑。在将中国贫困线标准和世界贫困线标准比较时，除了在数值上进行比较外，更要正面解读标准所代表的实际生活水平，以期全面反映贫困人口的脱贫真实性。在中国的现行农村贫困线标准中，贫困人口脱贫除了要求收入达标外，还要求“两不愁三保障”，按2011年不变价2 300元制定的贫困线标准可以很好地反映吃穿不愁的情况，即有充足的主食、足够的蛋白质和必要的保暖衣物，“三保障”的内容是体现在收入之外的，而且“三保障”也是中国脱贫攻坚战中的重点和难点。客观来说，中国的农村脱贫标准是从多维贫困角度出发制定的，不仅关注贫困人口是否能生存下来，而且关注贫困人口生产生活的基本条件和权利，义务教育、基本医疗、住房安全得到保障后，贫困人口的实际生活水平往往比世界贫困线标准所要求的更高。笔者在实际调研中发现，与脱贫攻坚之前相比，贫困人口福利水平有了明显的改善部分贫困人口住院医药费用自付比例不超过10%，乡镇卫生院、村卫生室医疗设施和药品配备齐全，慢性病健康管理服务精准，以前贫困人口“看病难”“看病贵”的问题得到有效解决；贫困人口在危房改造后住进了洁净宽敞的房子，易地扶贫搬迁后到了安全、宽敞的安置区，地质灾害隐患消除，配套设施齐全，生产生活之余休息娱乐方式得到很大改善；义务教育阶段适龄儿童教育得到普及，硬件设施配备齐全，教育不均等的现象得到改善，之前农村儿童上不起学、没地方上学的情况不复存在；产业就业帮扶基本接近全覆盖，收入增长的可持续性得到加强。，从真实生活情况来看，在中国农村贫困线标准下贫困人口的脱贫成果是更加真实可靠的。

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参考文献

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